一、稳妥推进两个撤并，重构农村基层政权

    2002年，在启动农村税费改革的同时，我们开展了乡镇“瘦身”运动，全面精简机构、分流人员。按照精简比例不低于20%的标准，将乡镇行政编制由1030名精简为824名，工勤人员事业编制由62名精简到49名。以“财政工资统发”为契机，对财政供养人员进行了全面清理，清退临时雇请人员387人，分流编外人员302人。乡镇内设机构严格控制在5个以内，对“七站八所”等事业性服务单位，该合并的合并，该撤销的撤销，并实行分类管理，把所有经营性事业单位全部推向了市场。到当年年底，乡镇干部人数由1781人减少到873人，减幅达51%；36个乡镇的平均人数由49.5 人减少到24.3人，其中人员最多的29人，最少的仅21人，每年减少财政支出600万元。

    2002年底，我们在官庄乡进行了并村工作试点，将该乡的36个行政村合并为14个，村级干部由144人减少到58人；2003年底，配合城市管理体制改革，我们又撤消了城郊渌江乡，调整乡镇干部43人。通过实践，我们认识到，要进一步精简人员，必须继续精简人员所依附的乡村机构。“皮之不存，毛将焉附”。机构精简了，人员才有可能减少。因此，我们在深入调查研究的基础上，按照“整合资源，以强带弱，协调发展”的原则，积极稳妥地推进了并乡并村工作。2004年底，我们将全市36个乡镇合并调整为26个，撤并幅度达28%，并将撤并乡镇的人员充实到缺编的行政事业单位。今年3月，立足扩大村级规模、壮大村级经济，我们开展了并村工作，合并后行政村由655个减少到344个，撤并幅度达47.5%；村域平均面积由3平方公里扩大到5.7平方公里，村平均人口由1390人增加到2650人。预计今后每年可减少村级支出和村组干部工资及补贴逾千万元。

    二、积极抓好两个调整，深化农村教育改革

    调整农村中小学校布局。坚持“规模、效益、质量”相协调的原则，加大了农村中小学校布局调整和资源优化配置力度。出台了《醴陵市教育“两调”实施方案》，提出了“十五”期间全市调减目标，市财政每年安排15万元用于布局调整。目前，全市的小学由466所调减到227所，减幅达51.3%，初中学校由48所调减为44所。结合学校布局调整，开办了4所寄宿制学校，4所九年一贯制学校，学校布局渐趋合理。同时，我们将部分完小办成“6+1”学校。到2004年，全市共有90所学校开办了“6+1”班，既充分利用了小学富余资源，又平稳渡过了初中学龄高峰期。另外，醴陵市把保护师生安全摆在首要位置，全力推进学校危房改造工作。市财政共投入危改资金3200万元，对160所学校进行了危房改造，危改面积达66000平方米。通过调整，既有效盘活了教育资源，减轻了财政负担，也极大改善了中小学办学条件。目前，全市所有中小学校均达到了省合格学校的标准。

    调整优化农村教师队伍。为建设一支高素质的农村中小学教师队伍，我们采取了三项有效措施。一是严格控制非在编人员。将全市703名代课教师和临时工全部予以清退，使醴陵市成为了全省第一个实现无民办教师的县市。目前，全市在职在编教职工总数由原来的7345人调整为现在的6878人，精减467人。二是压缩非教学人员。撤并乡镇学区，设立乡镇联校，并与乡镇中学合并，实行“两块牌子、一套人马”，交叉兼职，压缩非教学人员130多人；积极探索学校后勤工作社会化路子，通过责任承包等形式，实现工勤人员与教学人员的脱钩，减少工勤人员158人。三是着重抓好教师调配、培训等工作。2002年以来，全市共引进本科或外语专科以上的中学教师338名；小学教师由4009人减少到1937人，减少2072人；初中教师由2470人增加到3715人，增加1245人，其中绝大多数是小学教师通过在职培训选拔上来的。

    三、逐步完善三个体系，促进农村和谐发展

    第一，完善农村社会救助体系。一是全面实施了农村特困生活救助制度。从2003年起，按照每人每月10元的标准，对农村特困人口进行生活补助。2年多来，全市已有1.6万名符合条件的对象得到有效救助。今年，我们将扩大救助范围，继续对农村特困人口进行救助，使救助覆盖率达到农村总人口的1.5%。二是全面推进了农村特困户安居房建设。按照每户补助3000元的标准，已建成农村特困户安居房280栋，其中2003年100栋，2004年180栋。今年，我们将再建120栋，着力解决一批贫困家庭的安居问题。三是建立了政府、社会共同参与的扶贫助学机制。认真落实“两免一补”的贫困学生扶持政策，共资助8750名贫困学生上学，其中2003年2200人，2004年6550人。今年，将继续全面落实“两免一补”政策，力争到2008年全面实现免费九年义务教育。四是实施农村重大疾病救助制度。去年，在全省率先启动了农村大病医疗救助制度，对243名农村重病患者实施了有效救助，救助金额达154万元。五是对农村五保户实行集中供养。2003年以来，建成农村敬老院7所，集中供养五保老人337人。今年，我们将利用10个被撤并乡镇的办公用房，改扩建农村敬老院11所，新增集中供养五保户400人。

    第二，完善综合服务体系。一是加强农村卫生体系建设。进一步健全公共卫生事件应急处理机制，全面推进了农村卫生能力配套建设。去年，对2所农村中心卫生院进行了高标准改造，全面铺开了新型农村合作医疗工作，农民参合率达到73.5%。到目前，全市共补助农村合作医疗资金187.9万元，4761人次从中受益。二是全面落实计划生育优惠奖励政策。从去年开始，我们对计划生育户全面落实了上环、引产、人流、结扎四项手术免费服务，全年共为农民减少手术费负担80万元；今年又实行了农村计划生育奖励扶助政策，对符合条件的3000多个对象进行奖励扶助。三是推进农村生态建设。加大农村沼气能源建设力度，仅2004年就新建沼气池2460个，使全市的沼气受益户达9000多户；全面实施了人畜饮水解困工程和农村改厕工程，共改水460处，改厕4.2万处，有效解决了1.1万人的饮水困难。

    第三，完善公益事业投入体系。农村税费改革后，如何筹集农村各项公益事业所需的资金，是一个新的课题。2003年以来，按照“政府引导、全民参与、乡村为主、自主建设”的思路，充分发挥财政补助资金“四两拨千斤”的作用，建立政府、社会、个人多元投入的机制，引导社会资金、民间资本集中投入农村基础设施建设，使资金短缺的问题迎刃而解。市财政每年投入800万元，采取以奖代拨的办法，引导农村兴修水利、道路等基础设施。在财政资金的引导下，各地一方面通过“一事一议”的办法，发动群众投资投劳；另一方面，由社会贤达、知名人士带头倡议，发动企业老板、醴籍人士等社会各界捐资出力，构建了兴办农村公益事业的多元投入机制。去年，全市水利、道路建设的总投入达到1.08亿元，群众自筹资金达8000万元以上（其中个人捐资10万元以上的17人，5万元以上的10人，1万元以上的132人），投入义务工达500余万个，完成乡村道路路基拓宽758公里，硬化路面126.5公里；整修加固水利工程12150处（其中加固水库31座、山平塘3500口，清淤整修渠道880公里，砼护渠120公里，砼护塘1200口），极大地改善了农村生产生活条件。

    四、努力化解两级债务，维护基层政权稳定

    2002年以来，我们按照“明确责任，制止新债，摸清底数，分类处理，逐步消化”的原则，加大工作力度，采取有效措施，较好地化解了部分乡村债务。

    （一）全面清理债权债务，建立消赤减债考核机制。成立了化解乡村两级不良债务的领导机构和办事机构，制定了工作方案。按照债权债务的发生时间、形成原因、约定利率、还本付息等情况，对乡村债务进行全面清理，登记造册。经调查摸底， 2002年初，全市乡村总负债达20136万元，其中乡镇机关负债8718万元，农村义务教育负债4553万元，村级负债6865万元。在基本摸清债务底数的基础上，制定消赤减债计划，把消赤减债任务纳入乡镇绩效考核内容，促进了乡村债务化解工作有效开展。

    （二）积极筹措偿债资金，逐步化解乡村不良债务。一是严格管理，节约资金偿还债务。加强义务教育财务管理，先后出台了5个加强教育财务管理的规范性文件，对教育收费实行了综合财政预算，严格“收支两条线”管理；对仪器、音像教材、电脑、图书、作业本以及辅导书籍等项目实行政府采购。几年来，我们采取由财政直接划入债权人账户的方式，偿还教育债务1400万元。加强乡镇、街道办事处财务管理，实行了“零户统管”、“票款同步”管理制度，先后出台了《关于严格控制非生产性支出的决定》和《关于进一步规范会议费和公务接待费用管理的有关规定》，对会议费实行分类管理，对公务接待费实行总额控制，有效压缩了非生产性支出，节约了财政资金。几年来，全市共挤出600多万元资金，用于偿还乡镇机关债务。二是完善体制，增加收入偿还债务。近年来，醴陵市实行“核定基数、超收分成、短收分担”的财政管理体制，充分调动了乡镇、街道办事处生财、理财的积极性。2002—2004年，全市共下拨超收分成资金2099万元，其中拿出了800多万元用于乡镇机关偿还债务。三是盘活资产，变现收入偿还债务。通过对闲置资产进行租赁、拍卖或股份制改造，盘活中小学闲置资产618万元、乡镇资产1100万元、村级资产1300万元、农村“两会”资产300万元，其中大部用于偿还乡村两级债务。四是狠抓清欠，收回欠款偿还债务。一方面狠抓“两会”欠款、农业税尾欠的清收；另一方面狠抓单位之间债权、债务的清理。采取债务、债权两手齐抓、两手都硬的办法，消化债务1500多万元，从农户中收回农业税尾欠317万元。

    （三）加大转移支付力度，严防发生新的不良债务。一是对农村中小学教师和乡镇机关干部的工资由市财政统发，保证了教师和乡镇机关干部工资的及时足额发放；对各项补助、补贴比照市直机关的标准，由市财政安排到位，尽量不留缺口。二是对困难乡镇实行财力补助。2002—2004年，全市共下拨困难乡镇补助资金669万元。三是对村级进行财力补助。农村税费改革后，我们对农业税附加不足8000元的村，由市财政补足8000元，3年共补助400万元。同时，由市财政对离任村干部给予适当生活补助。

    通过上述措施，全市共消化债务8178万元，占乡村两级债务总额的40.61%，其中乡镇债务、义务教育债务和村级债务分别由8718万元、4553万元、 6865万元减少到5018万元、2100万元和4840万元。

    目前，农村税费改革已由 “规范税费、减轻负担”转变到“两免征、三补贴”的新阶段。我们将认真落实科学发展观，全面统筹城乡发展，坚持“多予、少取、放活”的方针，进一步推进乡镇机构、农村义务教育和乡镇财政体制等综合配套改革，切实巩固农村税费改革成果，促进农村经济社会更快更好发展。(作者系醴陵市市长 )